编者按：2022年1月24日至3月10日，美国国土安全部等组成的“强迫劳动执法工作组”就如何执行《维吾尔强迫劳动预防法》（UFLPA）征求公众意见。截至2022年3月30日，已公开的评论意见共有180份，提交意见的既包括美国国内的十余家商协会，也包括来自中国的商协会和有关企业。这些评论意见（尤其是美国商协会提交的评论意见）对于预判美国当局下一步的行动方向、提前做好应对工作具有参考价值。我们将陆续摘编这些评论意见，希望对国内企业及其他方面有所帮助。
美国鞋类经销商和零售商协会
评论意见摘要
美国鞋类经销商和零售商协会（FDRA）提出，虽然许多美国品牌都已切断与新疆的联系，但中国供应了美国商场上70%以上的鞋类产品，完全避免中国货源不仅是不可行的，也会导致美国国内剧烈的通货膨胀，直接影响美国消费者的切身利益。况且，鞋类制造业转移货源面临着额外的挑战。鞋类生产需要大量精品和劳动力，以及必要的工厂和基础设施。在一国从头开始建设工厂、发展社会关系需要花费数年时间，更不用说还需要确保工厂符合劳工、环保及产品安全标准。如果说大品牌对上述挑战尚有应对能力，那么小企业面对这些困难则捉襟见肘。
协会表明，问题的解决不在于将美国品牌撤出中国，而在于采取措施确保全球供应量中不存在强迫劳动。达到这一目标需要美国政府的领导、中国的参与、与同盟和伙伴的合作、美国海关切实可行的实施战略以及海关和进口商之间的互信。执法机构应该用合法的方式实施法案，包括保障正当程序、使法案的实施符合政策目标以及避免不合理地扰乱精品贸易秩序。
一、法案执行的重点
协会认为，合理配置执法资源和为企业提供清晰的指引是法案实施中的重中之重。协会首先从上述两方面提出了建议。
（一）合理配置执法资源
应当允许微量（de minimis）例外。协会认为，如果进口的产品中只有微量强迫劳动生产的成分，那么该批货物可以不受法案规制。协会建议将微量的标准设置在10%。
在证明标准的问题上，企业需要证明产品不是强迫劳动生产。此为消极事实，证明难度较大，因此相应的证明标准不宜过高。具体来说，只要企业采取了合理措施确保其供应链中不存在强迫劳动，就可以认为企业提供了“清晰和有说服力”的证据。
在法案的规定下，仅有微量强迫劳动生产的产品都被禁止。美国海关（CBP）的执法负担和进口商、生产商的合规负担都很重。特别是在当前中国《反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的背景下，中国企业可能不愿意配合美国企业的强迫劳动尽职责任调查。适用微量例外有利于相关方将精力和资源集中在较大数量的货物上。而且，2021年8月，CBP在硅制品暂扣令相关工作中曾适用过微量例外，但此后抛弃了这一做法。协会认为CBP应重拾这一做法。
（二）就法案的实施提供清晰的指引
加强CBP和产业之间的合作伙伴关系。
协会建议将已有的反恐怖主义海关贸易伙伴关系项目（The Custom-Trade Partnership Against Terrorism）用于打击强迫劳动。该项目下，成员须采用强有力的安全规章（security protocol）。协会建议在该项目现有规章的基础上增添防止强迫劳动相关内容，并在项目下设置一个强迫劳动特别项目。参与项目并实施规章的企业将获得CBP优先审查处理其法案下相关事务的优待。
CBP应定期与利益相关者开展对话，征求其关于法案实施的意见。
CBP应该为企业提供更加清晰的指南。具体来说，应做到以下几点：
CBP应该公开在强迫劳动语境下对进口货物进行扣押的依据；
如果被控的强迫劳动事实发生在货物到达终端产品制造商之前，CBP应说明被扣货物在供应链的哪一环节存在强迫劳动；
CBP应清楚地说明进口商需要提供哪些信息来证明货物不是强迫劳动生产，以寻求货物的释放；
CBP应清楚地界定适用可反驳的推定的例外所要满足的“清晰和有说服力”的标准的涵义；
CBP应进一步确认，在货物被扣后，如果进口商无法提供证明货物不是强迫劳动生产的材料，那么进口商可以选择将货物退运出境。
二、执法计划
协会提出了一份完整的执法计划，主要分为三个板块：I. 向工作组提出的建议；II. 向CBP提出的建议；III. 关于法案实施的其他意见。计划的内容也涵盖了协会在意见结尾对工作组提出的问题的回答。
计划主要内容摘录如下：
I. 向工作组提出的建议
A. 将实体、设施或产品加入法案规定的执法名单的程序
(i) 在联邦纪事上发布公告并邀请评论
在工作组将一个实体、设施或产品添加到执法名单之前，工作组应在联邦纪事上发布通知，邀请公众提出建议和评论。
工作组应对“强迫劳动”作出明确定义。定义应考虑到中国的实际经济因素，以及工人的全部工作条件（例如，在工资、晋升和工作条件方面的平等待遇；对宗教偏好的照顾；以及离职自由）。
工作组应建立官方的接收与拟指定条目有关的信息的渠道。
从第三方接收到的与执法名单有关的信息应由提交方签字，并详细说明所针对的设施、实体或货物，以及这种指控的根据和获得上述信息的日期范围。
宽泛的或间接的指控（如非政府组织和媒体编写的第二手报告）不应作为将特定对象加入名单的充分理由。
(ii) 在联邦纪事上发布最终公告
在评论期结束后，如果工作组认为将特定对象加入执法名单的证据确凿充分，则该指定应通过在联邦纪事上发布最终公告的形式生效。
只有在有直接的、最近的可信证据表明有关实体、设施或产品涉及强迫劳动的情况下，工作组才能将相关实体、设施或产品列入执法名单。工作组应该谨记，被列入名单将导致相关对象商业利益、财产权和声誉严重受损。
B. 执法名单移除程序
(i) 任何被列入执法名单的实体都应有机会通过明确的程序向工作组提交信息来寻求移除。虽然法案没有明确要求设置这样的程序，但这对于激励消除强迫劳动和为被列入名单者提供正当程序权利至关重要。
(ii)如果被列入名单者对此前被列入名单所依据的违法事实进行了纠正，则应及时将其从执法名单上移除。
II. 向CBP提出的建议
A. 确定对某一特定产品适用可反驳的进口禁令推定
(i) CBP应建立一个公平、透明、基于记录和有时限的程序，根据法案的标准确定特定产品是否适用可反驳的推定。
(ii) CBP应要求作出指控的主体在其指控上签字（即指控不能是匿名的），详细说明其指控的对象（何种设施、实体或货物），并说明其指控的依据以及获得该信息的日期范围。
(iii) CBP应建立一个明确的监管程序，让被指控一方在被适用可反驳的推定之前有机会提交反驳意见。适用可反驳推定不应仅基于指控方的一面之词。
(iv) 如果CBP通过这一明确的监管程序，根据优势证据规则确定某一特定产品符合适用可反驳推定的法定要求，那么CBP应发布一份公开决定，对适用该推定的依据作出解释。
(v) CBP应在公共网站上公布任何有关可能适用可反驳推定的程序以及相关指控。
B. 批准对可反驳推定的例外情况的程序
(i) CBP应按照法案第4条的规定，确立明确的裁定反驳进口推定的例外请求的标准和时间。
(ii) CBP应建立一个公开的电子系统来接收对可反驳推定的例外的申请。
(iii) CBP应在60天内对例外情况的请求作出裁定。
(iv) 如果CBP决定允许当事人对例外情况的请求作出回应，那么请求例外的一方应该有机会对例外情况的请求作出再反驳（surrebuttal）（类似《1962年贸易扩展法》第232条下的关税豁免程序）。
(v) CBP应该注意，企业被要求证明的是消极事实。因此，只要采取合理步骤确保其供应链中没有强迫劳动的企业就应被视为提供了“清晰和有说服力”的证据。CBP应认可企业过去采取的尽职调查措施和为了遵守法案下的尽职调查指南而采取的尽职调查措施。
(vi) 应允许相关方就CBP对例外申请的决定直接向CIT提起上诉。
C. 微量例外
CBP应该对“全部或部分由强迫劳动生产”中“部分”的含义做出界定。进口禁令不应适用于本应适用可反驳推定的、只含有极少量强迫劳动成分的商品，也不应适用于强迫劳动存在于离终端产品相差很多步骤的生产阶段的情况。
D．应发布进一步指导的内容
(i) “强迫劳动”的明确定义
CBP应明确定义“强迫劳动”，将中国的实际经济因素纳入考量，并审查工人的整体工作条件。
(ii) CBP关于“清晰和有说服力”的证据标准的拟定及最终规定
CBP应该公布拟定和最终的“清晰和有说服力”的证据的规定，以便实施对可反驳推定的例外。
这些规定应该为进口商提供实现合规的明确途径，同时注意到在中国进行供应链审计和追踪工作的实际困难。
CBP还应该开发一个网页，提供有关执法问题的最新信息，包括相关调查、常见问题回答和执法清单问题。该网页应包括每个工作组/CBP决定的档案链接，并提供工作组/CBP所依据的证据。
(iii) CBP关于进口商尽职责任的拟定及最终规定
CBP应根据法案第3(d)条规定，发布对推翻可反驳的推定所要满足的 “尽职调查、有效的供应链追踪和供应链管理措施”做出定义的拟定和最终规定，并为进口商提供相应指导。
条例应确定具体的标准。如果符合标准，则构成对相应法定要求的遵守。
(iv) CBP条例发布的时间顺序
应在可反驳的推定实施前发布上述两套规则的拟定稿和最终稿，使进口商有机会开展合规工作并调整供应链，以免因突然受制于新的证据标准而遭受经济损失和声誉风险。
E．执法重点
(i) 重点执法行业
在法案生效后的第一年，工作组和CBP的执法应该只关注法案中特别列出的重点行业（番茄、棉花和多晶硅），以及在新疆境内进行最终生产或组装的产品。
(ii) 执法计划的主要原则
在2023年6月之前，工作组不应该将重点部门之外的对象加入执法名单（目前已受制于暂扣令的实体/设施除外）。
(iii) 强迫劳动工作小组
工作组和CBP应组织一个由公共和私营部门（包括进口商和零售商）的代表组成的工作组，带头开展与强制劳动有关的举措。
III. 其他与实施法案相关的问题
如上所述，在将特定对象添加到执法名单上之前，以及在CBP对名单上的实体/设施实施可反驳的推定之前，应首先通过联邦纪事发布通知、邀请评论。
如上所述，在CBP根据法案实施可反驳的推定之前，CBP关于反驳推定的法规应以草案形式进行公示并邀请评论（但现有的包括适用于新疆的WRO应继续执行）。
总的来说，法案的实施应避免对贸易秩序造成不合理阻碍。
工作组和CBP还应该意识到，强迫劳动并非中国独有的问题。因此，法案的实施应采用在其他同样存在强迫劳动问题的国家也可以接受的方式。应注意，法案的实施方式也可能会成为此后针对其他国家执法时所要参考的先例。
协会对上述计划的内容逐条做出了解释和说明，并再次申明，法案的实施须遵守正当程序，并避免不合理地扰乱正常的贸易秩序。
本摘要由中国人民大学法学院硕士研究生徐一诺编写
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